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    法官职业保障机制问题研究(2018.12)

      发布时间:2019-04-30 08:50:34


        论文提要:

        新时代社会主义法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,深化司法体制改革是新时代中国特色社会主义法治思想的具体实践,人民法院是司法体制改革中重要的一环,在加强队伍建设,提高司法能力的同时,我们也应该看到,法官职业保障问题现在已成为司法改革的关键问题之一,也成为了落实司法责任制的重要保证。当前社会中,社会矛盾集中突出,法官每天面临的都是社会矛盾问题和违法犯罪问题等,职业环境不容乐观,职业风险也在不断增大。只有对法官职业保障制度拥有清晰的认识,并加强对法官职业的保障,才能进一步加强法官队伍的建设,才能“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标进一步实现。尽快完善法官职业保障机制,才能确保法官依法独立公正行使审判权,实现司法公正的目标,促进我国法治社会的伟大进程。(全文共6077字)

        主要创新观点:

        法官豁免权作为法官身份保障制度最关键的内容之一,是指法官在依法履行审判执行职能过程中实施的行为和发表的言论不受指控或者法律追究的权利。 在司法责任制改革逐步推进中,法官的责任不断加大,于此同时,也更应加强法官职业的保障制度,其中赋予法官责任豁免权,才能进一步确保法官独立公正行使审判权,有效维护司法的公正。

        随着经济社会的发展,司法改革进程的不断加深,我国也出台了一些加强法官职业保障的重要措施,但是对于我国现状来说,法官职业保障制度仍然面临着一些问题,需要不断完善。所谓法官职业保障制度,指的是法院通过进行一系列的法官职业化建设手段,有效建立和完善法官的职业保障体系以及运行机制,从而让法官能够更好地履行自己的职责,有效保障法律赋予法官的各项职业权力,同时也有效提升法官的职业地位,让人们能够正确认识法官的作用和地位[ 陆洪生: 《法官职业化建设的根基: 法官职业保障》,载《人民司法》2003 年第 2 期。  ]

        一、我国法官职业保障的相关规定及分析

        (一)《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》所规定的职业保障

        《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》 ( 以下简称 《意见》) 第 10 条规定: 加强法官的职业保障,要从制度上确保法官依法履行职权,维护司法公正。第一,保障法官的职业权力。法官应当依法独立公正行使审判权,坚决排除行政机关、社会团体和个人的干预,坚决排除地方和部门保护主义的干扰。同时,也要杜绝法院内部的行政干预,落实合议庭、独任法官对案件做出裁决的权力。第二,保障法官的职业地位。法官一经任用,除正常工作变动外,非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、降职、辞退或者处分。各级人民法院特别是上级人民法院要坚决支持法官严格依法办事,支持他们依法履行职责。第三,保障法官的职业收入,逐步提高法官待遇,增强法官职业的吸引力,维护法官职业应有的尊荣。了法官的职业权力、职业地位、职业收入等问题。《意见》第 10 条规定了三个保障,分别是: 职业权力、职业地位、职业收入, 这三个 “保障”都是法官职业构建的重要组成部分。按照一般情况,法官只要是职业,就得依法独立行使职权;法官一经任用,除正常工作变动外,非因法定事由,非经法定程序,不得被免职、降职、辞退或者处分,这还不是真正的职业保障。因为任何职业都应当有与其职业特性相符合的薪资及福利待遇,这些都不是职业保障所体现的问题,所以如果将《意见》中规定的这些内容看作是法官职业保障是有一定局限性的。《意见》虽然提出了职业权利、职业地位和职业收入三大类保障内容,但不属于典型的职业保障,内涵仍然有着不准确的方面,如果将这些规定看作是法官职业保障,则过于抽象,在实际操作中并不能很好的保障法官的权益,但它也有很大的积极意义,其较早提出了法官职业保障的相关问题,促进和推动了法官职业保障问题的深入研究。

        (二)中共中央办公厅国务院办公厅 《规定》所规定的职业保障

        《保护司法人员依法履行法定职责规定》( 本文简称 《规定》) 自 2016 年 7 月 21 日起施行,共27 条。在保护司法人员依法履行法定职责方面,其包括了司法人员职业权利得不到实施情况的解决,也涵盖了司法人员正常履职面临不利后果的排除情况。但《规定》并不只限于对法官职业的保障,而是对履行法定职责的司法人员所有异常情况的解决。这种问题处理的解决方案,相对于法官职业保障则有一定欠缺。从职业保障的角度来看,《规定》 缺少职业保障的典型性和具体操作性。从事务的角度看,《规定》规范了法官休息休假的权利和控告权、对法定职责外事务的拒绝权 、错案责任的实体和程序免除、被调查法官的知情、申辩和举证权 及人身安全及私人生活的保障措施等,这些事务大多来源于法官职业特性,反映的是权利的一种强化,并不能完全体现职业保障的特点。错案责任的实体和程序免除等规定虽在一定程度上具备职业保障的基本属性,但从整体上看,仍不能作为法官职业保障制度的专门规定。

        ( 三) 《人民法院落实 〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》( 以下简称 《实施办法》) 的分析

        最高院的 《实施办法》在法官职业保障方面存在的问题与前两项规定基本类似。如《实施办法》中的关于法官权益保障委员会的规定,这一规定对法官职业保障有着一定的积极作用,但主要反映的是基于法官职业权利的权益保障功能,并不能反映法官职业保障的具体特点。《实施办法》中的事务拒绝权 、错误处理、处分的纠正、法官的控告权 、法官考核等这些方面内容的规定从特征上看也主要是一种职业上的构建,也不能反映职业保障的具体特点。

        此外,我国还有《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等相关规定,从这些规定上看,都是为法官职业化及法官依法独立审判做了许多保障方面的努力,但并不能反映对法官职业保障的制度规定。法官职业保障制度不到位有许多方面的原因,但随着司法体制改革的进一步深入,加强法官职业保障已成为刻不容缓的问题。

        二、法官职业缺乏保障的原因及现状

        (一)法官职业的专业化与现状的冲突

        法官是一种专业性很强的工作,一方面要依靠专业的法律知识处理问题,另一方面还要有很强的社会经验及调解技巧,追求的是法律效果和社会效果的统一。曾经,法官一直是对专业性要求不高的职业,司机可以当法官,工人可以当法官,军人转业可以当法官,没有读过法律的人,通过组织程序的转干、招干,就成了审案子的法官,运气好、级别高的还可以当上高级法官、大法官[ 夏 勇:《走向权利的时代》,中国政法大学出版社2000年版。] 。因为过去对法官专业化的不重视,导致我们没有理由要求相关有权部门对法官职业进行进一步的保障。现在法官员额制的实行,说明我们对法官职业专业化的重视,但同时法官身上的责任和压力也加大了许多,如不加强对法官职业的保障,人民法院司法职能的发挥将大大受影响。

        (二)法官职业风险与现状的冲突

        法官在办案过程中,存在着多种职业风险,有地方政府方面产生的一些压力,也有人情案、关系案的困扰,还有容易受到当事人对法官人身安全的威胁及名誉的诽谤。特别是在基层,个别当事人受法律意识等方面的局限,如对判决结果不满等,对法官怀恨在心,进而采取侮辱、谩骂等方式进行人身攻击,甚至对法官实施人身伤害。法官的人身安全、身心健康都受到了极大威胁,给法官的身心健康造成了很大隐患。同时许多法院现在还面临着案多人少的现状,又有许多审判质量、效率等方面的考核,法官们加班已成常态,既要保质又要保量,法官们在承担着更大的工作压力时,也会面临着健康方面的风险。基层法院法官的人才流失也成为一个不容忽视的问题。

        (三)法官职业技能与现状的冲突

        法官在办案过程中,不仅要做到依法判案,还要做到当事人“案结事了”,这就要求法官们具备高超的专业技能和丰富的社会经验,需要法官们不断加强学习。但我国并没有完善的法官的职业培训机制,基层法院法官培训机会较少,缺乏进一步提高审判知识和审判业务方面的专业培训机会。同时法官不仅要执法办案,还要承担许多事务性的工作,如每年要参加各种大大小小的会议,参加政府部门的调研课题、基层法院的帮扶工作等等,无形之中加大了法官的工作量,形成了更大的工作压力,使得法官在提高职业技能方面面临着更多问题。

        法官职业缺乏保障,收入低,压力大,风险大等,而法官职业保障机制的不到位,导致实践中也出现了一些法官被随意追究责任的现象,使得法官们面临着更大的职业风险,尤其是法官在受到不公平待遇及侵害后,如果没有相应的保护机制,法官们在审理案件时难免畏首畏尾,顾虑重重,也对司法公正产生了一定的危害。

        法官职业保障机制的完善

        (一) 建立法官人身安全保险制度

        在实践中,民事法官尤其是基层民事法官,直接面对的是争议双方的当事人,处于矛盾的风口浪尖,如果自身安全都得不到保障,怎么保护当事人的合法权利。因此,我们在全面落实《法官法》等相关对法官行使权利的保护等规定时,还应在立法层面进一步加强构建对法官职业安全保障制度,如为法官实行法官职业安全保险,在法官的人身、财产、医疗等方面给予保障,增强法官抗风险能力。同时加强法院安全方面的工作,将办公区与审判区进行分离,加强法警的人员配备及安检工作,配备相关安全防范设施。

        (二)完善对扰乱司法秩序行为的惩处机制

        我国可以设立相关刑法罪名,如“藐视司法罪”,在行为上,包括一些当事人当众撕毁法律文书、辱骂、围攻法官及藐视法庭和法官、扰乱法庭秩序的行为,及有暴力、侮辱、威胁行为以及通过媒体进行不当的报道、炒作、评论以及未经允许在庭审过程中录音、录像的行为; 在空间上,包括但不限于法庭内和法庭外,还可以引申为法官的办公地点、法官执行职务的地点以及互联网; 在处罚程度上,定罪量刑方面应适当加重处罚。同时,完善法官控告机制,明确规定法官控告的对象范围、提起的条件、处理期限以及救济权利等,依法处理侵犯法官名誉权的违法犯罪行为。

        完善法官职业收入保障制度

        法官的收入来源只有工资收入,随着法官的职业化进程,只有保障法官职业高薪才能让法官免去后顾之忧,不受金钱、物质和利益的诱惑,提高法官自律能力。实行“高薪养廉”的制度,从而增强法官抵御各种诱惑的免疫力,也能吸引更多更好的人才加入到法院队伍中来,有利于保持法官队伍的稳定性。

        (四)完善法官职业地位的保障制度

        我国《法官法》规定了法官非因法定事由和程序不被处分的权利,在实践中应加对法官职业地位的保护,法官不得被随意调离审判岗位,这样有利于保障法官身份和地位的稳定,增强法官的职业荣誉感。另外,法律的生命一直并非逻辑,而是经验[8][  本杰明·卡多佐:《司法过程的性质》,苏力译,商务印书馆出版社1998年版。]。从世界各国的经验来看,法官职业身份保障制度的重要特点是法官终身制。当前,我国确立法官终身制的条件尚不成熟,可考虑进一步延长法官任职年限的做法,加强法官职业身份保障,有利于法官队伍的稳定性和专业化建设。

        (五)完善法官职业教育保障制度

        法官职业的特殊性,决定了法官必须不断地学习法律知识,不断提高审判技能。应健全专门的法官职业培训体系,改变现在教育培训走过场的做法,加强对实践操作中的热点难点问题,加强法官对法学理论理解、法律适用把握、审判技能运用等能力的培养,不断增强法官职业水平和司法技艺。同时,应支持和鼓励法官参加在职学习深造,从而不断提高法官队伍职业素质。

        完善法官的司法豁免制度

        英国的丹宁勋爵曾经说过: “保障法官职务行为的司法豁免权,就是保护有良知和正直的法官不受错误追究,确保法官在依法履行审判职能过程中,对自己所发表的言论和实施的行为享有不受指控或法律追究的权利,非因徇私舞弊、贪赃枉法等违法行为所致裁判错误而给当事人造成损失的,自不应承担任何形式的法律责任。”[ [英]丹宁: 《法律的正当程序》,李克强等译,群众出版社 1984 年版。]我国《律师法》第37条规定了律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究。这是法律上对律师享有刑事豁免权的规定,而法官作为一种高危险职业,其在伴随着错案终身追究制的压力下,更应当建立起法官职责豁免制度以加大对法官的保护力度。因当事人在举证方面原因,当法官因为客观原因而造成案件审理错误时,不应受到责任追究。法官的责任豁免权应以无主观故意和无重大过失为前提,对因理解或认识上的偏差而导致的审判和执行的错误不应承担任何责任。如果将由于客观原因导致的错判、误判或不公正的判决全部归责于法官,显然是不公平的,这样会无形中加大法官的工作压力,影响法官的判断力,导致其履行审判职责的时候顾虑重重,不敢承担责任。法官因为自己存在明显重大过失,或故意违法,或犯罪的行为而承担民事赔偿责任,但受害人只能向国家主张损害赔偿,国家代为赔偿后,方可依据法律规定和程序向法官进行追偿,通过这种方式来增强法官的责任感,避免法官滥用司法审判权。

        第一,在法律中要明确法官职务绝对豁免原则,对法官在履行司法职责时享有的司法豁免权进行具体规定,除现有的法官因徇私舞弊、枉法裁判、玩忽职守并给当事人造成严重损失的情形外,可以用列举的方式对法官追责和免责的情况进行明确规定; 第二,将《法官法》列举的十三种禁止性行为进行具体解释,对“其他违法违纪行为”的范围作出针对性的特别解释,为法官依法履行职责提供一个具体详细的标准; 第三,将最高人民法院出台的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法( 试行) 》规定的免责范围具体体现到《法官法》中,明确追究法官责任的范围。为法官在司法审判中排除行政机关、社会团体和任何个人的干涉,真正实现法官依法独立审判提供保障,为保法官依法履职的言行不被追究法律责任,消除法官独立审判的后顾之忧提供保障。

        (七)设立法官维权机构,合理设置法官考核评价机制

        目前我国对此没有系统全面的规定,特别是针对法官被惩戒后救济渠道不畅通的问题,应当进一步完善法官被惩戒后的控告申诉权利保障[  钱 锋:《法官职业保障与独立审判》,载《法律适用》2005第1期 。],防止法官惩戒成为有关部门打击报复“不听话”办事法官的工具,从而切实维护法官合法权益。

        在实践中,只有法官确实存在违法、违纪行为,经查证属实后,才能给予相应考核。还应设立法官权益保障委员会,接受法官的投诉,负责审查、处理法官维权的相关事宜,对侵犯法官合法权益的事情进行调查,并作出相关处理。

        司法公正是我国依法治国的一项重要内容,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,法官作为司法公正的践行者,其在履行裁判者的神圣职责时是否公平公正,直接关系着司法公正的实现程度。于此同时,法官职业保障就显得更为重要。司法改革的“牛鼻子”是司法责任制,司法改革的关键是法官职业保障[ 李少平:《当前深化司法体制改革的形势、任务及重点》,载《法律适用》2016第 8期。] 。如上所述,当前社会我国的法官职业保障状况还有许多需要完善的地方,不仅需要依靠立法机关、司法机关和社会各界的长期共同努力去完成,还需要通过设立阶段性的目标来逐步推进。在外部体制和环境上,要在中央的统一安排部署下,对省级以下地方法院人财物的统一管理工作稳步推进,使法官在工作中能够不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉,避免其工作受到地方和部门保护主义的干扰[ 宁 杰,程 刚:《法官职业保障之探析———以《法官法》中法官权利落实为视角》,载《法律适用》2014年第6期。 ] 。在内部管理上,要不断改革和完善诸如审委会制度、错案追究制度等影响法官职业保障的制度。通过不断完善职业权力和职业地位,不断提高经济待遇和安全保障,不断加强职业教育培训和有效职业监督,全面落实和完善法官职业保障,从而有效推进法官职业化建设,构建法治社会,实现司法公正。

    责任编辑:研究室    

    文章出处:正定县人民法院报送    


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