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    依法行政与行政审判(2018.12)

      发布时间:2019-04-30 08:45:52


        摘要:依法治国,建设社会主义法治国家,作为我们党领导人民治理国家的基本方略,已经被载入宪法。依法行政是依法治国的核心,行政审判是依法治国的保障,两者都是依法治国的重要组成部分。理解和把握行政审判与依法行政两者之间关系和相互作用,对推进行政审判工作、促进依法行政、建设法治政府具有重要意义。

        关键词:依法行政;行政审判;法治政府

        一、依法行政与行政审判的基本内涵分析

        (一)依法行政的内涵

        依法行政在各国的称谓并不完全相同,德国称为“依法行政”,法国称为“行政法治” ,英国称为“法治”或“依法行政”,美国将依法行政包括在“法治”原则之内, 日本则称为“依据法律行政”或“法治行政”[袁曙宏, 赵永伟 .西方国家依法行政比较研究[J] .中国法学 ,2002,(2).]。在我国,依法行政在重要的官方文本中正式面世是在 1993 年八届全国人大一次会议的《政府工作报告》中 。对此,有学者将其评价为“政府以自省的方式接受了依法行政理论”[陈妮.依法行政新论 ———一种制度哲学的思考[J] .河北法学 ,2003,(4).]。从此,依法行政在我国理论界和实务界成为一个通行的称谓。

        行政在英语中(Administration),是治理、管理和执行事务的意思,它和施政是一个意思,在《左传》中就有“行其政令,行其政事”之说。依法行政,是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限,在法律规定的职权范围内,对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务,依法进行管理的活动。依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力,它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,作到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。

        法律是行政机关进行各种活动和人们对其活动进行评价的标准,依法行政是对各级行政机关提出的要求,也是当今社会人民群众及各类企事业单位、团体、组织对政府部门提出的要求,是社会发展到一定阶段的产物。中国是在八十年代末提出“依法行政”这一基本原则的,它的提出决不是偶然的,而是政治、经济及法治建设本身发展到一定程阶段的必然要求。

        从具体层面上看, 依法行政包括职权法定、法律优先或法律优位以及法律保留。其中,职权法定,即行政职权法定, 指任何行政职权的来源与作用都必须具有明确的法定依据, 否则越权无效,要受到法律追究,承担法律责任。法律优先或法律优位,是指法律对于行政立法即行政法规和规章而言具有优越地位,行政行为与法律相抵触者不发生法律效力。而法律保留则是指凡是宪法、法律规定只能由法律规定的事项, 则应由法律来加以规定,或者必须在法律明确授权的情况下,由行政机关作出规定,未经法律授权行政机关不能合法地作出行政行为。

        (二)行政审判的内涵

        1982年《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第三条确立中国行政诉讼法律制度, 1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来,行政审判作为与民事审判、刑事审判相并列的三大诉讼制度之一。行政审判历经从无到有,取得了举世瞩目的成就。行政审判对实现依法治国基本目标,建设政治文明具有十分重要的意义。行政审判,即指法院通过对行政行为因违法、失职、越权、未遵守造成自然人、法人或其他组织权益损害而引发的行政案件的审判的方式进行权力制约。 [左卫民.中国司法制度:中国政法大学出版社[M],2012.]即人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行审查,以此解决行政争议的活动。

        行政审判工作的原则是指对行政审判活动具有普遍指导意义的司法准则。总结我国行政审判实践,行政审判应当坚持以下原则:1、合法性审查与化解社会矛盾相统一原则。人民法院必须坚持对被诉具体行政行为是否合法进行全面审查,注重解决纠纷,平息社会矛盾,为社会稳定的大局服务。2、保护公民、法人和其他组织合法权益与维护公共利益相统一原则。行政审判具有广泛的社会影响,许多案件的审理和国家大局、社会公共利益密切相关,人民法院审理行政案件必须站在司法为民的高度,充分考虑审判的法律效果和社会效果。3、依法审判与司法便民相统一原则。人民法院应当严格遵守行政诉讼法和最高人民法院相关司法解释,依照法定审判程序,公开、公正、高效地裁决行政案件。同时,要积极探索行政案件简易审程序,在立案、审查、庭审、裁判、送达等各个环节充分体现方便老百姓的思想宗旨。

        二、依法行政与行政诉讼关系之关联性探究

        从广义上讲,依法行政既要求行政机关在行政行为中严格遵守法律、法规、规章为其设定的职责权限,不得越权行政或者滥用职权,同时又要求行政机关作出的行政行为能够符合《行政诉讼法》对行政行为合法性的基本要求,经得起行政诉讼程序的审查。此时,依法行政包含行政审判。但从狭义上讲,依法行政仅指行政机关严格按照法律规定办事,依法行政与行政审判是一种并列关系。依法行政与行政审判不论是包含关系,还是并列关系,两者都是密切联系,但又相互区别的两种制度。笔者更同意狭义理解,依法行政是行政审判的前提和基础,只有在实行依法行政的国家,才可能存在行政审判制度;行政审判对依法行政又有监督和促进作用,行政审判通过对行政行为的司法审查,维护和支持合法的行政行为,撤销或变更违法的行政行为,以此督促行政机关依法行政。

        (一)依法行政与行政审判之同构性

        1、从历史发展层面上看,依法行政与行政审判均是近现代宪政体制之下国家权力分权与制衡的产物。无论是依法行政还是行政审判,它的产生和发展均以行政权和审判权的分立为依托。在行政诉讼实践中往往体现出司法权与行政权的激烈交锋,如果没有司法权与行政权的相对分立, 而是合而为一, 那么必定会出现孟德斯鸠所言的“法官便将握有压迫者的力量”的局面[  [ 法] 孟德斯鸠.论法的精神(上)[ M] .商务印书馆 ,1963:153.]。

        2、从作用层面上看,依法行政与行政诉讼均具实现行政法治的功能。对于依法行政来说,主要追求形式正义,侧重的是行政法治外延的合法性,将行政权控制在宪法 、法律之下,为行政权限定一个外在框架;于行政审判来说, 除了包含依法行政的基本内涵之外, 它尚有另外一层涵义,这就是“民主法治”。国家建立行政诉讼制度并加以运作,既保护了行政相对人的合法权益,又维护和监督了行政机关依法行政。因而客观上也具有实现行政法治的功能。

        (二)依法行政与行政审判之互动性

        1、依法行政对行政诉讼的影响

        (1)依法行政是行政诉讼的前提和基础,只有在实行依法行政的国家,才有可能存在行政诉讼制度。行政机关实行依法行政,坚持有限政府和法律至上原则, 才能以法定的标准实施行政行为,人民法院对行政行为进行审查才有法定的具体尺度和标准[  周佑勇, 吴雷 .中国法学会行政法学研究会2001 年年会综述[ J] .中国法学, 2001 ,(6).]。如果一个国家在行政立法和执法系统中否定依法行政的根本要求, 那么行政诉讼就没有存在的余地。

        (2)依法行政客观上要求公正、高效的行政审判。在现实中, 由于行政机关行政管理对象的复杂性、多变性、专业性以及法律本身不可避免的模糊性 、多义性,因而人们对行政机关运作行政权的过程及结果难以在依法行政与违法行政之间作出简单、快捷的判断。这就对法院实现公正、高效的审判过程和结果提出了更高的要求 。

        2、行政审判对依法行政的作用

        (1)通过行政审判, 可以发现立法的不足, 明晰行政职权, 解决行政机关越位与缺位问题。依法行政, 要求行政机关或法律法规授权的组织及其工作人员必须严格按照法律的规定办事, 正确履行自己的法定职责,不履行自己的法定职责就是行政不作为, 就是“ 缺位”,违反法定目的履行法定职责就是滥用职权,履行了别的行政机关的法定职责就是超越职权, 就是“ 越位”,通过行政审判, 可以发现立法不足, 解决法律法规之间“ 打架”,为明晰行政职权, 解决越位与缺位问题提供了一个良好的契机。

        (2)通过行政审判, 可以规范行政机关的抽象行政行为,减少行政争议的发生, 维护社会稳定。依法行政, 要求行政机关的抽象行政行为, 即制作规范性文件必须合法、切合实际、具有可操作性, 不能使用模糊的语言, 导致行政自由裁量权的失控。通过行政审判,行政机构制定的行政法规、行政规章及其他抽象行政行为,只要是合法的,通过司法确认,效力度就增大,司法树立和维护了相应的合法的行政立法权威。得到司法确认的合法的抽象行政行为,公民、法人或其他组织也必须遵守,否则,就得接受行政或司法强制。

        (3)通过行政审判, 可以规范具体行政行为, 防止行政违法行为的再次发生。人民法院审理行政案件, 主要是对行政机关及法律法规授权的组织及其工作人员作出的具体行政行为的合法性进行审查。 围绕具体行政行为的合法性, 行政审判主要针对行政机关的具体行为进行四方面的审查, 一是审查作出具体行政行为的职权依据, 即作出具体行政行为的行政机关是否具有相应的行政管理职权。 二是审查作出具体行政行为的事实证据, 即该具体行政行为是否事实清楚, 证据是否确实、充分。 三是审查作出具体行政行为的法律依据是否正确。 四是对依法具体行政行为是否符合法定程序进行审查。

        (4)通过行政审判, 可以促进行政机关及其工作人员依法行政的意识进一步提高。只有加强行政审判, 对不尊重司法权、不善待老百姓起诉进而打击报复的行为进行相应的法律制裁, 对于违法的行政行为坚决依法予以纠正, 该撤销的就撤销, 该确认违法的就确认违法。 这样才能督促行政机关更好地依法行, 也才能让行政机关及其工作人员认识到不依法行政于自己于本部门都是非常不利的, 才能进一步提高依法行政的意识。

        三、加强行政审判,促进依法行政,建设法治政府

        (一)完善行政立法

        党的十八大提出,到 2020 年我国要建成法治政府。而这一目标的完成,离不开公正的行政审判。公正的行政审判在很大程度上发挥着“助推器”的功能,能够给予行政机关

        足够的压力,使其做到依法行政和建设法治政府。公正是法治的生命线,司法体制改革的目的就是实现公正司法。我国近年进行的一系列行政审判制度方面的改革,目的也正是为了实现公正司法这一目标。特别是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》),已于 2018 年 2 月 8 日正式实施。《行诉解释》是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释,将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。行政诉讼既是“民告官”的制度设计,也是监督促进行政机关依法行政,确保行政权规范运行的“制度笼子”。《行诉解释》以推进依法行政为使命担当,突出行政行为合法性审查的原则,在追求法律效果、政治效果和社会效果相统一的同时,始终强调合法性审查原则不折不扣得到执行。《行诉解释》从九个方面做出了针对性的规定:一是明确行政诉讼受案范围边界,既要解决“立案难”痼疾,又要防止滥诉现象;二是总结行政诉讼管辖改革成果,既要解决“诉讼主客场”的问题,又要遵循“两便”原则;三是明确界定当事人资格,既要畅通救济渠道,又要确保有限司法资源的效益最大化;四是完善行政诉讼证据规则,既要力求恢复客观真实,又要坚持程序公正的导向;五是全面落实立案登记制度,既要保障当事人合法诉权,又要保证起诉符合法律规定;六是规范审理判决程序,既要确保案件得到公正审理,又要注意提高诉讼实效;七是规范行政机关负责人出庭应诉,既要体现行政诉讼的严肃性,又要确保行政纠纷实质化解;八是规范行政机关负责人出庭应诉,既要体现行政诉讼的严肃性,又要确保行政纠纷实质化解;九是细化规范性文件附带审查,既要依法维护合法行政规范性文件的效力,又要防止不合法条款进入实施过程。该九方面的细致化规定,对推进行政审判和依法行政的现代化具有里程碑式的重要意义,对保护行政相对人的合法权益和建成法治政府具有深远影响。

        (二)加强队伍建设

        1、要着力提升一线办案法官的自身素质。一支业务能力强、政治觉悟高的专业化法官队伍是保证公正司法,从而助推依法行政的重要前提。现代行政管理活动具有高度的专业性和广泛的影响力,法官必须具备良好的政治素质、职业道德和业务水平,不断地更新观念,提升业务能力,才能更好地履行好审判职责。应在现有基础上,进一步巩固和深化法官员额制改革,根据各地司法审判不同的实际情况,完善法官的遴选、任用和后续考评机制。

        2、要充分保障法官行使职权的独立性。司法机关独立行使审判权是司法公正的重要基础,而法官行使职权的独立性是独立行使审判权的重要环节。在行政审判中,由于当事人地位的不完全对等性,司法实践对审判独立,尤其是法官能否独立行使职权具有很高的需求。提升法官行使职权的独立性,应处理好法官与法院、法官职权与法院审判权、法官与法院外部的关系,要排除法院内部、上级法院、行政机关对法官审判活动的不当干扰,保障法官依法从事审判活动。依法监督和审查行政机关行政行为的合法性。

        3、要加强法官的职务保障。为了确保法官能够全身心投入到司法审判中,应当进一步保障法官的职务,以解除法官的后顾之忧,使其免受来自外部的干扰而依法行使职权。首先,要保障法官社会地位。其次,要确保法官职务的相对稳定性。最后,适当提高法官的物质保障,并依法保障法官的休息休假权益。

        (三)营造良好环境

        一是结合实际, 采取专题汇报等方式, 主动自觉地接受党委领导、人大监督。二是加强行政诉讼法制宣传教育工作, 充分利用广播、电视、报刊、微信、微博等新闻媒体和宣传橱窗等形式, 做好行政诉讼正面宣传和引导工作。三是探索建立依法行政与行政诉讼有关重大事项的工作机制。在贯彻依法治国方略、推进依法治国进程和确保依法行政方面, 人民法院与政府的目标是一致的。为此, 在个案之外, 行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映,及时通报行政执法的有关情况,人民法院则要帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题, 为行政机关依法行政提供法律帮助。四是人民法院通过司法建议及时指出行政执法中存在的缺陷和不足, 切实规范行政行为。人民法院在行政审判中要根据案件中反映的行政机关在实施行政行为中出现的问题, 有针对性地提出司法建议,行政机关对人民法院的司法建议要认真对待, 及时研究办理。

        参考文献

        [1]王名扬.比较行政法[M].北京:北京大学出版社,2006.

        [2] 刘丹等.法治政府:基本理念与框架 [M].北京:中国法治出版社,2008.

        [3] 段红柳.构建法治政府论[M].长沙:湖南人民出版社,2007.

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        [5]孙笑侠.法律对行政的控制-现代行政法的法理解释[M].济南:山东人民出版社,1999.

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        [9]王青斌.论执法保障与行政执法能力的提高[J].行政法学研究,2012(1).

        [10]江必新.大力推进行政审判体系和审判能力现代化[J].人民司法,2017(16).

    责任编辑:研究室    

    文章出处:赵县人民法院行政庭    


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