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    行政诉讼繁简分流机制研究(2017.12)

      发布时间:2019-04-30 08:09:00


    论文摘要:

       繁简分流机制在案多人少的矛盾下应运而生,最早推行于民事诉讼领域,后在京津沪渝等18个城市试行刑事案件“认罪认罚从宽”制度,也卓有成效。由于行政诉讼早年案件较少,但随着立案登记制的实行,行政诉讼案件数量呈现激增的势态,加之行政审判团队高素质法官较为缺乏,这就使得在行政诉讼领域开展繁简分流机制变得势在必行。

       本文通过介绍繁简分流机制的概念、发展及在行政诉讼中引入繁简分流机制的意义机所面临困境,结合分析笔者在工作中接触到的行政案件实例,试图通过简化行政案件审理程序、建立行政速裁工作机制、探索实行示范诉讼模式、促进行政调解、行政和解等方式来构建繁简分流机制,以达到减少当事人诉讼成本,提高行政审判效率的目的。

       该论文全文共6536字(包括注释)。

    主要创新观点:

       立案登记制以来,案件数量猛增,案多人少矛盾日益突出。在民事诉讼、刑事诉讼领域都已经推行繁简分流机制,以期化解案多人少的矛盾。然而,在行政诉讼领域,该项机制还处于刚起步阶段,还未建立起成熟的实施细则。随着行政诉讼案件数量的持续增长,建立行政诉讼繁简分流机制迫在眉睫。本文通过分析具体的实例,提出了几点繁简分流具体的操作机制:对于不符合起诉条件的案件,可以通过询问当事人,无需开庭径行驳回起诉,以达到简化案件审理程序目的;建立行政速裁机制,对于符合条件的案件采用速裁程序审理,缩短审理周期;对于相类似的案件,通过个案审理摸索出示范模式,带动系列案审理,提高办案质效;促进行政调解、行政和解,达到案结事了的目的。

      

    以下正文:

    一、繁简分流的概念、发展及意义

       (一)繁简分流的概念

       繁简分流是指,科学调配和高效运用审判资源,依法快速审理简单案件,严格规范审理复杂案件,实现简案快审、繁案精审。根据案件事实、法律适用、社会影响等因素,选择适用适当的审理程序,规范完善不同程序之间的转换衔接,做到该繁则繁,当简则简,繁简得当,努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。[ 《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发【2016】21号)第1条。

    ]案件繁简分流制度最早出现于民事审判领域。随着审判实践的发展,行政审判领域也开始探索试行行政案件“繁简分流”。

       行政繁简分流机制的发展

       2010年11月17日,最高人民法院颁布并实施了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《简易程序试点通知》),对于行政诉讼简易程序、行政案件繁简分流等问题从司法解释的层面作出了概要规定。该通知共八条规定,分别确立了行政诉讼简易程序的适用范围、审限规定、庭审组织模式、传唤及庭审程序的简化、简易程序转入普通程序审理的条件、行政诉讼简易程序试点法院的范围等规范。至此行政案件繁简分流与行政诉讼简易程序试点改革完成了“各界呼吁仿照民事案件繁简分流,进行行政诉讼简易程序改革—个别地方基层法院先行试点—最高人民法院出台专项司法解释将试点改革推向全国”的发展路径。[  王敬波:行政案件如何繁简分流,人民法院报2016年9月22日第2版。]

       新修改的行政诉讼法将行政诉讼简易程序、行政案件繁简分流确立为我国行政诉讼的一项基本原则,以进一步降低诉讼成本,提高审判效率,化解案多人少的矛盾。 《行政诉讼法》第八十二条规定了简易程序的适用条件,即人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额二千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。 此外,虽不符合上述三项规定,但当事双方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。 同时规定了简易程序的排除条件,即发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。 第八十三条规定了简易程序的审理模式及审理期限,即适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。第八十四条规定了简易程序转为普通程序的条件,即人民法院在审理过程中,发现案件不宜适用简易程序的,裁定转为普通程序。

       建立行政繁简分流机制的意义

       建立行政繁简分流机制,对于简单的案件由行政庭法官独任审理有利于缓解法院案多人少的矛盾,避免不必要的司法资源的浪费,使更多的审判资源分配给复杂案件的审理中。同时,行政案件审理期限的缩短,有利于减少双方当事人的应诉成本,是双方当事人尽快从诉讼程序中脱离出来,对于前来应诉的行政机关而言,也有助于行政资源的节约。[ 王敬波:行政案件如何繁简分流,人民法院报2016年9月22日第2版。]此外,引入行政调解程序在一定程度上降低了上诉率与申诉率,有助于案结事了,达到法律效果和社会效果的统一。

    二、行政繁简分流机制的现状及困境

       由于我国民事审判、刑事审判繁简分流程序开展的相对较早,已经积累了一些经验,日趋成熟。而行政诉讼繁简分流还处于摸索阶段,存在诸多问题。

       简易程序、速裁程序可操作性不强

       《行政诉讼法》仅列出三条对简易程序的适用范围、独任制及审理期限进行了原则性规定,缺乏相应的操作细则。

       诉讼程序同质化问题突出

       繁简分流机制的目的在于实现复杂案件精审,简单案件快审,由于目前缺乏繁简分流配套衔接机制,导致简单案件与复杂案件几乎都是依照同样的程序进行审理。加之一审、二审、再审的审查重点都是围绕案件事实、适用法律等方面进行,导致程序同质化问题突出。[ 程琥:行政诉讼繁简分流程序构造,人民法治。]

       此外,简易程序的设计应进一步予以完善,繁简分流的标准尚需进一步明确与细化。

    三、繁简分流机制的构建

       (一)简化行政案件审理程序。对于已经立案但不符合起诉条件的行政案件,经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以径行裁定驳回起诉。[ 《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发【2016】21号)第6条。]

       立案登记制以来,常会出现一些不符合起诉条件的行政案件进入到审判程序,如果这些案件都按照常规的方式进行开庭审理,不仅会增加当事双方的诉累,同时也会造成司法资源不必要的浪费。因此通过和当事双方沟通,采取书面审理的方式就显得尤为重要。

       以笔者处理过的一起案件为例:原告左某的父母在某村自购土地并建房,该房屋在1988年宅基地申请清理审批表中显示申请人为左某的父亲,但在随后1988年11月30日颁发的宅基地证上却为右某。审批表与宅基地证显示的四邻及面积相同。原告认为区政府在未履行任何变更、过户手续的情况下,将本属于左某父母二人出资购买并翻建的房屋宅基地使用证登记为“右某”,明显错误,请求法院确认区政府在1988年11月30日颁发登记在“右某”名下的宅基地证的行政行为违法。该案中,区政府于1988年11月30日颁发宅基地证,至原告左某提起行政诉讼之日已超过二十年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(二)项规定,超过法定起诉期限且无正当理由的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。第二款规定,人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以径行裁定驳回起诉。该案在立案后,办案法官经过询问当事人,得知原告超过起诉期限提起诉讼不存在正当理由,故在未开庭的情况下驳回原告的起诉,有效缩短了案件的审理期限,减少了当事双方出庭应诉的诉累,提高了办案效率。

       (二)对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件,探索建立行政速裁工作机制。[ 《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发【2016】21号)第6条。]

       速裁工作机制是应对“诉讼爆炸”的产物。为了化解案多人少的矛盾,速裁机制在民事诉讼领域已推行十多年,2014年全国人大常委会授权“两高”在十八个城市法院开展刑事速裁试点工作并卓有成效。行政案件数量虽少于民事、刑事案件,但随着立案登记制的建立,基层法院行政案件数量可谓猛增,加之我国从事行政法审判的法官数量远少于从事民事审判的法官数量,因此推行“简案速裁”十分必要。速裁机制是对那些案情简单、事实清楚、争议不大或者数额较小、影响不大的案件,通过缩短审理期限、简化文书制作等方式实现简案快审的一种诉讼机制。[ 余文唐:行政案件速裁机制如何建立,人民法院报2016年10月26日第2版。]

       现阶段行政速裁机制虽尚未在全国范围内推广,但已有多地法院开始试行行政速裁程序。今年六月份青岛某区法院适用速裁程序审理了一起信息公开行政案件。[ 速裁机制快化解行政争议,人民法院报2016年6月17日第4版。]庭审一开始,主审法官依法释明,适用行政速裁程序的案件,庭审环节可以适当简化。庭审中,法庭调查和辩论围绕原告的申请是否属于政府信息公开的范畴进行。15分钟之后,庭审结束。随后,进行当庭宣判,法官宣读判决书,5分钟后,向当事人送达表格式判决书,全程20分钟案件审结完毕。该区法院制定了《关于行政案件适用速裁程序的规定》,规定有四类行政案件适用速裁程序进行审理:涉诉行政行为是依法当场作出的;涉及款项少于二千元的;属于政府信息公开案件的;当事各方自愿选择简易程序,经人民法院审查同意的行政案件也可以适用速裁程序。适用速裁程序审理的行政案件,审理期限最长不超过二十五日。适用速裁程序审理的行政案件,统一使用表格化裁判文书,表格中“当事人身份、行政行为概述、诉讼请求、认定事实、判决结果、法律依据”等均有体现。

       笔者认为,速裁机制相比简易程序的优势在于审理期限的缩短,在实务操作中主要涉及送达方式、答辩及举证期限、审判组织、文书制作等方面。在送达方式上可通过电话、短信等电子送达方式,以减少通过直接送达、邮寄送达造成的时间上的浪费;在答辩及举证期限上,笔者认为可以适当缩短答辩及举证期限,以督促行政机关尽快准备应诉材料;在审判组织上,采用独任审理,庭审过程中注意把控庭审的节奏;在文书制作上,可采用格式化文书,对裁判文书进行“瘦身”,尽量当庭宣判。当然,程序的简化不意味着权利的减损,行政速裁程序虽然缩短了庭审时间,但是在庭下的审理期限内,必须告知原被告双方诉讼程序的权利和义务,在法定时限内向双方送达诉讼材料,每个环节都不能省略,充分保证当事人的权利。

       (三)探索实行示范诉讼方式。对于系列性或者群体性行政案件,选取个别或少数案件先行示范诉讼,参照其裁判结果来处理其他同类案件,通过个案示范处理带动批量案件的高效解决。[ 《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发【2016】21号)第7条。

    ]

       随着行政案件的激增,出现了一些系列案件,甚至还有恶意诉讼案件。笔者所工作的法院,就受理过多起以保监局为被告的行政案件,原告的诉讼请求大抵分为两类:一是请求撤销保监局作出的《保险消费投诉办理情况告知书》;二是请求保监局履行信息公开义务。下面笔者分别介绍这两类案件。

       1.保险消费投诉类行政案件

       原告赵某与新华人寿保险股份有限公司签订了《红双喜金钱柜年金保险(分红型)保险单》,投保人、被保险人为赵某,交费期间5年,保险期间20年。之后赵某连续交纳保费5年共计10万元。2015年4月14日,赵某认为新华人寿保险股份有限公司存在误导消费行为,采取电话方式向河北保监局投诉。2015年4月22日,赵某与新华人寿保险股份有限公司达成协议退保,共计支付给赵某12万元。当天赵某撤回投诉。《撤诉书》内容:“保监局:本人赵某因故向贵处投诉一事,经与新华保险公司公平协商,现已达成一致处理意见,本人对处理结果表示满意,同意撤诉,并放弃就此事对贵处的核查、复议、诉讼等权利。”之后赵某再次向保监局投诉,申请其履行法定监管职责。保监局作出《保险消费投诉办理情况告知书》,赵某不服,起诉至法院,请求法院撤销该《保险消费投诉办理情况告知书》。

       根据中国保监会制定颁布的《保险消费投诉处理管理办法》第二条第三款规定,保险消费者向中国保监会及其派出机构提出保险消费投诉,是指保险消费者认为在保险消费活动中,因保险机构、保险中介机构、保险从业人员存在违反有关保险监管的法律、行政法规和中国保监会规定的情形,使其合法权益受到损害,向中国保监会及其派出机构反映情况,申请其履行法定监管职责的行为。本案中,赵某在先前投诉后,已经协议退保,该保单已解除,争议已解决请,并自愿向投诉机关撤诉且明确表示放弃核查、复议、诉讼等权利,现再次投诉已不符合前述有关规定,其起诉不具备原告主体资格,故裁定驳回原告赵某的起诉。对于同该案相似的,其他原告提起的以保监局为被告,请求撤销《保险消费投诉办理情况告知书》这一类行政案件,均可以参照上述思路进行审理,以提高办案效率。

       2.申请政府信息公开类行政案件

       审理申请政府信息公开类案件,主要围绕原告要求公开的信息是否属于《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二条规定的政府信息,以及行政机关是否依照《政府信息公开条例》第二十一条规定分别作出答复。下面笔者就分别介绍两起行政机关胜诉、败诉的案例来进行说明。

       (1)内部管理信息及过程性信息不属于应公开的信息,应当告知申请人并说明理由

       原告韦某于2016年4月8日向河北保监局书面提交《政府信息公开申请表》,请求公开四项事项:一、2016年2月18日保监局局长出差情况;二、2016年2月18日副局长及处级以上干部出差情况(分别公开姓名、出差事由及目的地);三、2016年4月11日局长出差计划;四、2016年4月11日副局长及处级以上干部出差计划(分别公开姓名、出差事由及目的地)。信息用途为:核实保监局领导是否履行其职责,用于其本人写论文或报告。河北保监局于2016年4月20日作出《政府信息公开告知书》,告知原告:根据《中华人民共和国政府信息公开条例》及国务院有关规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于《条例》所指应公开的信息。因此韦某所提出的四项政府信息公开申请不属于政府信息公开工作范围。原告对该《政府信息公开告知书》不服,请求法院确认该行政行为违法,并责令保监局重新作出答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)的规定,被告河北保监局具有受理和处理向其提出政府信息公开申请的法定职责。《政府信息公开条例》第二条规定,本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第二十一条规定,对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。本案中,原告韦某向河北保监局提出的政府信息公开申请中包含四项内容,河北保监局收到后经审查后于2016年4月20日作出《政府信息公开告知书》,认定原告申请公开其行政机关工作人员出差情况信息,系在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息,不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息,不属于政府信息公开工作范围,并无不当。后将该《政府信息公开告知书》依法送达,程序合法,适用法律正确。原告韦伟要求确认该信息公开行为违法、要求被告重新答复并赔偿其损失的主张,没有事实和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第(一)项之规定,判决驳回原告韦某的诉讼请求。

       (2)属于政府信息公开范围的,应按照规定予以公开

       另一个不服信息公开案件中,原告管某于2016年10月16日向某保监分局提出政府信息公开,申请公开“依申请公开”栏中,要求公开“2016年1月至9月监管函”。某保监分局于2016年11月1日作出《政府信息公开告知书》,认为“原告申请公开的事项与需要明显不具备关联性,申请公开的信息也不属于政府信息公开的范围”。被告河北保监局于2016年11月15日收到原告的行政复议申请并予以受理。经审理于2016年12月16日作出《行政复议决定书》。决定维持某保监分局对政府信息公开申请的处理及由此作出的《政府信息公开告知书》,并向管某邮寄送达。该案的处理就不同于上一案例,作为保险监督部门在办理行政案件的过程中作出的行政处罚、监管函等信息,属于政府信息,应按照规定予以公开。某保监分局针对投诉举报等事项在一定期间作出的监管函是明确的、具体的,不需要对该政府信息进行汇总、分析、加工。某保监分局作出的《政府信息公开告知书》,属于法律适用错误,应予撤销并责令其重新作出答复,河北保监局作出的行政复议决定应予以一并撤销。

       由上面两个案例可以看出,通过选取个别案件先行示范审理,参照其裁判结果来处理其他同类案件,既能提高办案效率,又能保证裁判结果的统一性。

       完善多元化纠纷解决机制,促进行政调解、行政和解。[ 《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》(法发【2016】21号)第20条。

    ]

       行政诉讼调解在行政司法实践中扮演着“曲线救国”的重要角色。对于拆迁裁决、工伤行政确认等带有强烈财产权益的案件,原告与第三人之间易达成调解合意。如在焦某诉市国土资源局行政裁决一案中,经人民法院和属地街道的积极调解,焦某和拆迁指挥部就安置事项达成协议后,自愿撤诉,实现案结事了。[ 刘斌:行政诉讼调解实证分析,法律适用,2017年第6期。]通过行政调解可以有效化解原告与行政机关的矛盾,达到法律效果和社会效果的统一。

    责任编辑:研究室    

    文章出处:桥西区人民法院报送     


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