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    法官惩戒制度研究(2017.6)

      发布时间:2019-04-30 08:05:34


            

    论文提要:

       在现代法治国家中,法官是审判权的掌握和运用者,同时也被人们理所当然的视为是司法权威以及司法公正的维护者,世界各国为了保证法官能正确使用审判权,皆明确设立了法官惩戒制度,希冀通过法定授权的特定机构通过采用特定程序对法官个人的违法犯罪行为以及审判中的不当行为予以追究惩处,以维护司法审判活动的公正权威以及在大众中的公信力。

       但是我国现行的法官惩戒制度还不够完善,存在诸多弊端,没有专门的惩戒机构,惩戒主体不独立;行政化管理较严重,大多参照一般公务员的管理体系;不具有可操作性,法律法规不具体。2013年11月,在党的十八届三中全会上,审议并通过了《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》,明确提出,改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。在这样的司法改革大背景下,我们应该在其他国家宝贵经验的基础之上进行我国特色的法官惩戒制度的大力改革,对法官审判权的行使进行有效的制约与监督。

       本文从法官惩戒制度的概念和法理基础入手,在介绍国外及我国台湾地区法官惩戒制度实践基础上,分析了我国法官惩戒制度的现状,指出了了我国法官惩戒制度存在的不足之处,最后就如何完善我国法官惩戒制度提出了几点设想。

       

       

       “法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临人世。”[[[] 【德】拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第100页。]]如同这句话所说,在现代法治国家中,法官是审判权的掌握和运用者,同时也被人们理所当然的视为是司法权威以及司法公正的维护者,因此“法官被认为是公正、公平和礼节的集中体现。如果法官不尊重自己,法院的尊严就可能被损害;如果法官堕落,司法的信任就将被糟蹋。为维护法院的尊严和尊敬,经常要用比其他人更高的标准要求法官。”[[[] 【美】爱伦·豪切斯泰勒·斯戴丽、南希·弗兰克:《美国刑事法院诉讼程序》,陈卫东、徐美君译,中国人民大学出版社2001年版,第194页。]]在这一论调基础之上,世界各国为了保证法官能正确使用审判权,皆明确设立了法官惩戒制度,希冀通过法定授权的特定机构通过采用特定程序对法官个人的违法犯罪行为以及审判中的不当行为予以追究惩处,以维护司法审判活动的公正权威以及在大众中的公信力。

       一、法官惩戒制度理论概述

       (一)法官惩戒制度的基本概念

       法官惩戒制度,是指在一个国家内经过法律授权从而享有处罚权的特定惩戒机构,专门针对法官在从事审判等活动时出现的违法行为,按照一定的严格程序和法律法规明确规定的应受惩戒事由,对当事法官给予相应处罚的一种惩戒制度。法官惩戒制度,主要目的是对法官违法行为施以惩戒,从而达到警示教育其他法官以及在一定程度上遏制司法腐败的作用。法官惩戒制度有其一套完善的构成,而这其中的惩戒主体、事由、程序和措施则是构成法官惩戒制度最重要的四个部分。除此之外,学术界对法官惩戒制度则还有广义上的惩戒制度和狭义上的惩戒制度之分,广义上的法官惩戒制度不仅包含了法官的惩戒制度,还同时指包含了法官弹劾制度以及对法官违反职业道德、纪律行为的惩戒;而狭义上的法官惩戒制度则只包含法官惩戒制度一种。

       (二)法官惩戒制度的法理基础

       虽然世界各国的法官惩戒制度各有各自独特的地方,但是在去除了历史传统、文化底蕴以及不同法律体系的影响后,我们可以发现,不论何种法官惩戒制度和模式,都蕴含了一些基本的法理依据,这也正是法官惩戒制度的法理基础。

       1、法官惩戒制度可以有效约束审判权。英国学者阿克顿曾经说过:“权力具有天生的扩张性,不受约束的权力必然会导致腐败。”[[[] 王净:《我国法官惩戒制度之重构》,暨南大学2011年硕士毕业论文,第5页。

    ]]没有不受限制的权力,权力的拥有者都存在滥用权力的可能性,无论是过往的历史经验还是当前的社会现实,都生动的教育着我们,理应给权力加以监督和限制。对于司法权来说更是如此,因为司法权是国家维护统治、治理社会和保障人民权益的最后屏障。审判权作为司法权的核心部分,由法官独立行使,可以说法官在行使审判权时与人民群众的各项权利保障关联甚大,也承担着太多的公众利益纠葛。同时,法官也是人,必然也会具备人性的缺点,难免会有一些法官在各种情况下出现滥用权力、徇私枉法的问题。因此,面对可能出现的司法腐败问题,必然需要有相应的惩戒制度来监督和管理。

       2、法官惩戒制度可以保障司法独立。法官惩戒制度最重要的法理基础就是司法独立原则,这也是我国当前正在逐步推进的司法改革的关键因素,同时也是实现公平正义和建立健全法治国家的必然要。从各国的理论和实践情况来看,司法独立主要包含了三部分,即就是司法权独立、法院独立和法官独立,这三个方面分别从政治、制度和权力行使者个人层面对司法独立作一阐述。这其中,最佳状态就是法官能够独立行使审判权,法官独立,要求法官可以避免上级领导的干涉及政府部门的行政管理。这就要求对法官予以保障。法官惩戒制度设立,要求法官未经授权的法官惩戒主体,按照严格规定的程序,不得以对法官作出惩戒决定,法官惩戒制度对法官何种行为应当受到惩戒作出明确规定,是对法官独立的重要保障,可以有效避免法官受到不合理的处罚。

       3、法官惩戒制度既可以规范法官行为又可以保障法官权益。法官惩戒制度在整个司法责任制中占据着重要地位,是一种有效的责任制度,主要内容是法官违法违纪后应当承担何种负面法律效果。一方面,法官惩戒制度明确了法官可以为何种行为或者禁止法官做出何种行为,以及违反前种规定所需要承担什么样的法律责任。从而使法官在行使审判权时自觉合理适当行使,达到规范法官行为的目的。另一方面,法官惩戒制度在约束法官行为的同时,还起到了保障法官权益的作用,法官独立行使审判权作出裁决,不受干扰,就要求法官惩戒制度对法官惩戒主体、程序、事由都进行严格详细的规定,防止法外干法,保障法官权益。

       4、法官惩戒制度可以满足防治司法腐败的诉求。随着我国经济社会的快速发展,社会主义法治观念不断的深入人心,人民大众在基本能满足温饱之外更多的关注国家体制,司法改革以及法律变化,因为大家深知只有真正实现了法治化,才能获得社会的长治久安与和平幸福。一个文明的国度,一个高速发展的国家是缺少不了法治的约束。同时,司法腐败现象层出不穷,公众对于惩治贪官污吏的呼声越来越强烈,从维护司法公信力、有利于社会团结稳定的角度出发,应当构建起完整的法官惩戒制度。

       二、国外及我国台湾地区法官惩戒制度司法实践

       (一)德国法官惩戒制度司法实践

       德国法官惩戒制度采用的是专门法院模式,设置专门的法官纪律法院,对法官的行为进行裁判,惩戒事由包含了司法内和司法外的不当行为。“目前,德国联邦和各州都设有法官纪律法院,负责对法官的一般惩戒处分进行裁判。如果需要给予更为严重的处分如免职,则应经过一定的程序后,交由联邦宪法法院处理。”[[[] 最高人民法院司法改革小组编,韩苏琳 编译:《美英德法四国司法制度概况》,人民法院出版社2002年版,第104-105页、第591-593页。]]同时,又明确了一般法官纪律法院和联邦宪法法院在对法官进行惩戒裁判时的不同职权划分,对于一般法官惩戒事由,由法官纪律法院裁判,而对于较为严重的惩戒事由,则是由联邦宪法法院予以裁判。根据《联邦惩戒法》的规定,德国法官惩戒制度的措施包括警告、罚款、减薪、降级、惩戒降职等8种[[[] 王晖:《德国有成效的公务员反腐败管理》,载《中国监察》2004年第13期。]]。

       (二)美国法官惩戒制度司法实践

       美国是世界上最早成立“专门委员会”作为法官惩戒主体的国家。早在1960年,美国加利福尼亚州率先成立了法官惩戒委员会,自此以后,美国国家联邦和其他各州纷纷学习效仿这一模式。至今,美国各州均已成立了专门的惩戒委员会作为法官惩戒制度的主体,负责对法官的不当行为进行调查、裁决和惩罚。“法官惩戒委员会大多由法官构成,吸收律师和公众参与。美国法官惩戒事由相当广泛,模范司法行为准则采纳了行为不当标准,可以对法官进行惩戒行为既包括司法内不当行为,也包括司法外不当行为。”[[[] 俞甲乙:《美国联邦及各州司法惩戒制度》,载《法律适用》2003年第9期。]]同时,美国的法官惩戒制度又注重保障法官权益,对法官惩戒设置了禁区,从而保证能为法官的审判行为留下充裕的自由空间。美国法官的惩戒措施包括免职;非自愿退体;作为律师而进行惩戒;对司法职务的履行进行限制或附加条件;谴责或训斥;施加罚金;承担诉讼费用和支出金额等[[[] 严仁群:《美国法官惩戒制度论要兼析中美惩戒理念之差异》,载《法学评论(双月刊)》 2004年第6期。]]。

       (三)我国台湾地区法官惩戒制度司法实践

       我国台湾地区法官惩戒制度借鉴了美国陪审团制度模式,有法官评鉴委员会和法官职务法庭两个惩戒主体。法官评鉴委员会作用类似于陪审团作用,其本身并没有对法官施以惩戒的权力,只是在法官惩戒前对个案进行评鉴,评鉴委员会认为有惩戒必要的,在经过法定程序和流程,转递到法官职务法庭,由法官职务法庭再对法官作出惩戒裁决。同样的,为保障法官权利和司法独立,在职务法庭对惩戒案件进行审理时,当事法官拥有陈述、辩解和提出再审的权力。台湾地区法官惩戒制度也惩戒程序为司法程序。职务法庭审理惩戒案件时,当事人拥有陈述意见、言辞辩论和提出再审等诉讼权利。我国台湾地区也设立了评鉴惩戒禁区:适用法律之见解,不得成为法官个案评鉴的事由。法官惩戒的类型则包括了免职、撤职、罚款、申诫。

       三、我国法官惩戒制度历程及现状

       (一)法官惩戒制度历史进程

       目前在我国,关于法官惩戒制度的法律规定主要分散于《刑法》、《法官法》、《国家赔偿法》以及两高出台的一些其他规定中,这些规定一起组成了我国法官惩戒制度的法律依据。总体来说,在司法改革的大背景下,法官惩戒制度也在不断取得历史性的进展。2013年11月,在党的十八届三中全会上,审议并通过了《中共中央关于全而深化改革若干重大问题的决定》,明确提出,改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。2014年10月,在党的十八届四中全会上,审议并通过了《中共中央关于全而推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出:“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,确保案件处理经得起法律和历史检验”。同年12月,第一批试点工作在上海市人民法院启动,成立了第一个专门的法官惩戒委员会。2015年9月,经中央全而深化改革领导小组审议通过的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》公布实施,这是人民法院历史上第一部系统规定法官审判责任及追究办法的规范性文件。这一文件的出台,也是落实十八届三中、四中全会精神的体现,是继实施法官员额制改革以来,中央有序推出的又一项重大司法改革措施。随后,2016年10月12日,最高人民法院和最高人民检察院正式发布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,这一文件的发布,使得司法责任制中的关于惩戒制度的设置更加清晰,让人民法院在确定法官员额、明晰法官职权的同时,也“扎紧制度笼子”,确定如何对存在违法行为的法官依法进行惩戒。纵观十八大以来,尤其是十八届三中全会以来,中央关于司法体制改革的一系列举措,可以发现,关于法官制度改革的路线图越来越明显,改革的方向也越来越清晰。司法责任制各项改革的推进实施,标志着我国法官“权力与制约并行,责任与保障并重”新时代即将到来。

       (二)我国法官惩戒制度运行现状

       近年来,我国法官违法违纪现象突出。据统计,全国法院在2010年查处违法违纪司法人员共计783人;2011年各级法院共查处违法违纪519人,其中受到刑事追究的77人;2012年全国法院系统共查处利用审判权和执行权违法违纪人员1548人;2013年各级法院共查处利用审判执行权违法干警381人,其中追究刑事责任101人;2014年,各级法院共立案查处各类违纪违法干警2108人,其中利用审判执行权违纪违法干警863人,其中移送司法机关处理138人,给予党纪政纪处分781人;2015年,最高人民法院查处本院违纪违法干警14人,各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警721人,其中移送司法机关处理120人。[[[] 以上数据来源于最高人民法院网站(http://www.court.gov.cn/)历年最高人民法院工作报告。]]

       虽然总体上说,我国法官惩戒需求总体上相对较大,但在法律规定中并没有将法官这个独立的群体与其他公务员等群体非常清楚明确地严格区别开来。以此看来,我国的法官惩戒制度与一般公务员的惩戒制度并未有本质区别,存在较多的参照一般公务员的惩戒规定,尚未建立起专门的法官惩戒制度。目前法官惩戒主体主要是各级人大及其常务委员会与法院内部设置的监察部门,其中人大管理那些涉案法官的免去职务案件,而内部的监察机构处理其他的惩戒案件。法官惩戒事由规定的法律条文太过抽象性和原则性,而且还偏向违法行为,却忽略了违纪行为。法官惩戒措施分为以下几种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。这些惩戒措施与普通公务员的相关措施未有明显区别,基本参照公务员的惩戒要求来执行。

       四、当前我国法官惩戒制度面临问题

       (一)惩戒主体设置缺乏合理性

       我国缺乏独立的法官惩戒机构,目前,我国的法官惩戒主体主要有两个:一个是国家权力机关,包括各级人民代表大会及其常务委员会;另一个是国家审判机关,即各级人民法院。国家权力机关握有对同一级人民法院当中的行政领导或具有一定职称的法官犯罪时决定进行罢免的权力,而人民法院的监察部门负责其他的惩戒措施。但是这两个惩戒主体从实践上来说并未起到了良好效果。各级人大及其常委会这一类惩戒机构所握有的惩戒权力太小,只存在一定的形式感。法院的监察机构拥有更多的决定权,例如一些接待信访举报、调查、立案等等。但是,由法院内部人监察内部人,同样是不能起到良好的效果的。

       虽然作为司法体制改革试点省份的上海、吉林、海南和山东等省级层面的法官惩戒委员会已经相继成立。但由于法官惩戒委员会的工作章程和惩戒程序,甚至惩戒事由(范围)不够明确,也缺乏实践经验,因此法官惩戒委员会的成立也只是解决了惩戒机构的问题,并未起到惩戒主体的实质作用。

       (二)惩戒事由规定缺乏科学性

       如前文所述,根据我国《法官法》第11章的规定和《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,法官遭受惩戒的事由一共分为十三项。除此之外,该法还对应予辞退法官的五种情形列出了明确的法律条文。但上述关于我国法官惩戒事由规定的法律条文太过抽象性和原则性,而且还偏向违法行为,却忽略了违纪行为,这都是该些法律规定的弊端。法官的非职务行为违法违纪现象却层出不穷,形势愈演愈烈,例如:各地法院存在很多法官酗酒、赌博、嫖娼等一系列违背了法官职业道德的行为。根据各国司法实践和现实需要的实际情况来看,法官理应时刻树立公平公正、独立审判、不询私枉法的威信,法官的司法外行为与司法内行为一样,都是法官的行为,都是由法官作出,对司法独立以及司法责任制的实现以及法官形象的维护都起到了重要的作用。只有当大众对法官的各项言行举止都赞同无异议,才能树立法律的权威,推进司法体制改革的有效进行。

       (三)惩戒程序缺乏规范性

       程序正义是能够眼见为实,这是实体正义得以贯彻实施的重要保证。法官惩戒制度必须在具体详细的程序规定下才能得到发展。国外很多国家都将法官的惩戒程序规定在各个阶级的法律条文中,但是在我国却恰恰相反,我国关于如何启动法官惩戒程序、如何对涉案法官进行调查取证、如何最终做出惩戒结果等等一系列问题的程序性事项都未出台详尽的法律规范。同时,目前我国在法官惩戒程序方面有关证据制度、当事人的权利救济、各个环节的负责者都没有明确的规定。概括而言,我国法官惩戒程序的规定不具有专门性,内容单一、不具有可操作性。

       (四)惩戒措施缺乏司法性

       依据我国《法官法》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》等有关法官惩戒措施方面的规定,惩戒措施分为以下几种:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。由此看来,我国目前存在的有关法官惩戒措施方面的相关规定就是按照我国公务员的处分规定来执行的,也类似于党章对于党员的处罚规定,这样的规定并未明确法官这一职业的特殊性,而是将对其的惩戒措施一味行政化,类比为公务员、党员来进行,缺乏理应含有的司法性。

       五、完善我国法官惩戒制度建议

       (一)构建法官惩戒法律框架

       在现有的《法官法》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》等文件基础上,尤其是两高的《意见》对司法惩戒制度作出了顶层设计,在很多方面有创新,有突破,制定《法官惩戒法》或对法官惩戒制度进行细化,提高法官惩戒的立法层次,从而对法官惩戒制度从实体到程序作出规定,明确法官惩戒制度的功能,统一惩戒标准,完善惩戒程序。

       (二)明确法官惩戒制度功能定位

       十八届四中全会决定对独立公正行使审判权与严格司法关系的内在关系的理论阐释,应该成为我国法官惩戒制度功能定位的基石,即严格责任的目的是为了督促法官依法履职“惩戒的边界即履职的保障”,对法官的惩戒,应该以确保法官的独立审判权力不受影响为前提。在司法独立与司法责任之间应该建立起一种平衡机制,建立法官惩戒制度的主要目的并不是为了惩戒而惩戒,而是为法官的行为提供一个规范性指引,表明哪些能做,哪些不能做,以保障法官在正当行为中独立、公正的行使审判权力,也只有法官真正做到了独立审判,他才能对自己的行为承担后果,追究其责任才名正言顺。

       (三)设立合理的惩戒主体

       在各级法院中成立专门的法官惩戒委员会。为了符合我国有关法官惩戒制度的各项法律法规的指导性原则,维护司法独立的形象,加强法官自身的管理,应该在法院内部设立起专门的机构即法官惩戒委员会作为法官惩戒制度的主体。为了加强社会监督,防止法院内部官官相护的情况发生,避免内部的惩戒机构虚设,可以适当降低法官成员所在的比例,吸纳如法学学者、律师、人大代表、资深检察官等等不同群体成员。选拔惩戒委员会委员应该制定具体的合格要求,并从具备一定学历、资质、品行,热爱法律的优秀群体中选出。

       (四)严格标准的法官惩戒程序

       目前我国的法官惩戒程序尚未有明确的表述,但是根据“程序正义”的要求,我们应当为法官惩戒制度建立一套严格标准的法官惩戒程序。笔者认为,可以作出如下程序规划:首先,关于法官惩戒程序的启动,可以由多方主体启动,法院内部的监察部门可以依法履职进行启动,向法官惩戒委员会申请;各级法官惩戒委员会也可以依据当事人、律师或者社会公众的举报,通过书面等方式初步审查,属于惩戒范围的,启动惩戒程序。其次,由法官惩戒委员会对具体案件进行评议,对违法违纪事实进行讨论研究,同时听取当事法官的辩解,作出判断,对行为虽然不当但是情节轻微的,可以作出不予处罚决定;确实存在违法违纪情况的,按照法官惩戒案件的具体情况作出一定的处罚;涉及犯罪事实的,应该交由公安机关或者检察院处理,需要罢免处理的,转由同级人大及其常务委员会处理。

       (五)统一规范的惩戒事由

       根据各国司法实践经验和法官惩戒的现实需要来看,首先需要将所有涉及法官惩戒制度的法律法规和司法解释通通集中起来,要建立起统一规范的惩戒事由,不仅要对法官职务行为予以约束,同时还必须对法官的非职务性不当行为一起予以约束,例如嫖娼、酗酒、赌博等等非职务性的行为。结合我国法官惩戒制度实际来看,可以在现有的《法官法》规定的13项法官惩戒事由的基础之上,增设在公共场合发表不当言论,严重有损自身和法院的形象,失去公众信任感;参加各类与身份不符的不适当的迷信活动以及邪教团体;其他严重损坏法院形象以及公信力的事由。

       (六)完善法官惩戒措施

       如前文所述,一直以来,我国对法官队伍的管理都参照公务员进行,随着司法改革的实施,法官开始区别于公务员而实施单独的职务序列,与之配套的法官惩戒措施也理应同样进行改革。因此,笔者建议可以在法官惩戒制度构建中增设司法性质的惩戒措施,如:对于一些情节较轻微的职务外行为,可予以告诫处分;对于接受当事人请托的行为,可处以罚金;而对于严重的违法违纪行为,可以责令其退出员额。

       

    责任编辑:研究室    

    文章出处: 新华区人民法院    


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